Tribunaux et juges de l'immigration : Politiques, procédures, préparation et commentaires

Par : Honorable Charles M. Honeyman (retraité)

En tant que de l'avocat et au nom de Palladino, Isbell & Casazza, LLCJe vous souhaite la bienvenue dans cette série de blogs informatifs et stimulants dont l'objectif sera, entre autres, de décrire et de critiquer l'évolution de la structure et de la procédure des tribunaux de l'immigration dans le contexte de son existence actuelle au sein de l'Executive Office for Immigration Review (EOIR) du ministère de la justice (DOJ). Avec 40 ans d'expérience enrichissante dans le domaine du droit de l'immigration, dont plus de 24 ans en tant que juge de l'immigration (IJ), j'ai l'honneur et le privilège de partager avec vous ma sagesse et mes idées. 

J'ai l'intention et je m'attends à ce que mes blogs intéressent et soient utiles à un large éventail d'individus et de groupes, notamment : des clients, des clients potentiels, des organisations communautaires et confessionnelles, des organisations à but non lucratif, des facultés de droit, des universitaires, des avocats exerçant dans d'autres domaines, des juges, des procureurs, des avocats de la défense et des groupes de pression spécialisés dans des questions spécifiques. En outre, je m'attends à ce que ces blogs attirent l'attention des journalistes, des acteurs politiques et des fonctionnaires.  

Mon objectif est d'atteindre et d'enseigner au plus grand nombre de personnes et d'organisations possible avec des commentaires informatifs qui contreront ceux qui ciblent fréquemment les Américains et présentent une image vague, simpliste et souvent inexacte des juges de l'immigration, des tribunaux de l'immigration et de la complexité de la législation en matière d'immigration. Je commence ces blogs avec une idée et une prémisse simples : au-delà des personnes intéressées personnellement et professionnellement, il y a un besoin immédiat et permanent d'une source d'information factuellement exacte pour vous - l'électeur et le citoyen - qui luttez souvent pour donner un sens à notre système inhabituel, déroutant mais d'une importance vitale de tribunaux de l'immigration. Ce n'est qu'avec de telles informations et une compréhension nuancée que les parties prenantes et les citoyens seront en mesure d'influencer et de défendre des politiques et des préférences législatives saines.

Introduction à la Cour d'immigration

Auparavant hébergé au sein de l'ancien Service de l'immigration et de la naturalisation (INS), le tribunal de l'immigration moderne a vu le jour le 9 janvier 1983, en tant que composante de l'Executive Office for Immigration Review (EOIR) nouvellement créé. Tout en restant au sein du ministère de la justice (DOJ), la raison d'être de cette nouvelle composante était d'assurer un plus grand degré de séparation structurelle avec la composante du DOJ (INS) qui poursuivait les ressortissants étrangers en engageant des procédures civiles d'éloignement (anciennement connues sous le nom de déportation). L'EOIR comprend également le Board of Immigration Appeals (BIA), l'instance administrative d'appel qui examine la plupart des recours formés contre les décisions des JI, et le Office of the Chief Administrative Hearing Officer (OCAHO), qui examine les affaires concernant des violations présumées des règles d'embauche par l'employeur et les plaintes pour discrimination en matière de citoyenneté.

En mars 2003, les différentes composantes de l'INS ont été fusionnées au sein du département de la sécurité intérieure (DHS) nouvellement créé, tandis que l'EOIR est resté au sein du ministère de la justice et donc sous la supervision directe de l'Attorney General (procureur général) des États-Unis, une personne nommée pour des raisons politiques et le principal procureur de la nation. En conséquence de cette structure maladroite et, pour certains, illogique, les avocats d'appel du ministère de la justice défendront les décisions des juges de l'immigration devant les tribunaux fédéraux lorsque les demandes de prestations seront rejetées et que les ressortissants étrangers feront l'objet d'une mesure d'éloignement (après que la BIA aura confirmé les décisions des juges de l'immigration) ; mais inversement, ces mêmes avocats du ministère de la justice plaideront pour rejeter les demandes de prestations accordées par les juges de l'immigration devant les tribunaux fédéraux si les procureurs du ministère de la sécurité intérieure font appel devant la BIA qui, à son tour, annulera ces décisions.

Parce que le DOJ peut à la fois défendre et demander l'annulation des décisions des JI, la Cour d'immigration est considérée comme une entité beaucoup moins indépendante et impartiale que n'importe quel "tribunal". En fait, bien que les JI soient habilités par la loi et la réglementation à être désignés comme "juges", présidant les "tribunaux" de l'immigration, le ministère de la Justice les traite en interne comme de simples "avocats" de l'agence, avec toutes les limites et les contraintes que cela impose. En conséquence, un grand nombre de juges de l'immigration en exercice ou à la retraite, y compris leur représentant collectif légalement reconnu, l'Association nationale des juges de l'immigration (NAIJ), ont plaidé en faveur d'une réforme structurelle par la création d'un tribunal de l'immigration au titre de l'article 1. Cet article fait référence à l'article 1 de la Constitution des États-Unis, à partir duquel les tribunaux fiscaux et les tribunaux des faillites ont été créés. 

En plus d'éviter l'apparence d'un parti pris dans la prise de décision à la fois à gauche et à droite de l'échiquier politique (en fonction du parti qui contrôle la Maison Blanche), une telle réforme structurelle conduirait à un budget stable correspondant à l'évolution des besoins de cette cour indépendante. En outre, après une période de maintien des droits acquis des juges en exercice, il serait possible de nommer un nombre suffisant de juges de première instance et d'appel qualifiés pour répondre à l'évolution de la charge de travail de la Cour.

Un tel modèle de Cour d'immigration indépendante au sens de l'article 1, avec un pare-feu entre elle et les personnes nommées par le pouvoir exécutif, protégerait également les décisions des JI des critiques des tribunaux fédéraux, des plaideurs, de la presse et du public, selon lesquelles certaines décisions semblent refléter un manque d'impartialité. Un exemple de ce type de préoccupation est la perplexité et l'inquiétante disparité entre les taux d'octroi et de refus d'asile entre les différents juges et tribunaux. Ces disparités ont suscité une véritable inquiétude quant au fait que les décisions pourraient être de plus en plus entachées de considérations politiques et de pressions bureaucratiques internes de la part de ceux qui, au sein du ministère de la justice, contrôlent le budget, le pouvoir de nomination et le pouvoir de sanctionner et éventuellement de licencier les JI dont les décisions ne s'alignent pas sur les préférences politiques d'une administration particulière. Ces préoccupations ont été renforcées par les quotas de JI et les mesures de performance qui sont entrés en vigueur le 1er octobre 2018. En outre, la prédominance écrasante des personnes nommées JI ayant des antécédents en matière de poursuites judiciaires, d'application de la loi et d'armée, à l'exclusion presque totale des personnes issues du secteur privé, est un autre sujet de préoccupation connexe. De même, toutes les nominations récentes de JI à la BIA ont eu des taux de refus d'asile extrêmement élevés, ce qui semble avoir été la principale raison de leur sélection.

Enfin, pour répondre à l'un des défis de la mise en œuvre d'une telle réforme structurelle, une partie au moins du financement nécessaire pourrait provenir du tribunal indépendant nouvellement créé, qui évalue les coûts raisonnables des services rendus. Beaucoup seront surpris ou stupéfaits d'apprendre que le Tribunal de l'immigration est peut-être le seul tribunal au monde qui ne perçoit aucun droit pour compenser les frais de justice liés aux demandes de prestations, aux requêtes, aux transcriptions, aux interprètes, aux poursuites jugées juridiquement indéfendables, ou à toute autre chose. À l'heure actuelle, par exemple, les règlements qui fixent les frais de dossier pour les demandes de prestations déposées au tribunal et jugées par les JI exigent que ces frais soient versés au DHS. Il s'agit d'une anomalie historique qui laisse la Cour soumise aux aléas du processus budgétaire annuel, en lutte pour le pouvoir et l'influence au sein de l'énorme DOJ, souvent sous-financée et toujours à la merci des vents politiques changeants au sein d'une administration et lors de la transition vers une nouvelle administration.

La proposition d'un tribunal de l'immigration au titre de l'article 1er circule depuis de nombreuses années et constituerait une entreprise complexe. Mais elle bénéficie d'un soutien croissant de la part de nombreuses institutions de la communauté juridique, notamment l'American Bar Association, la Federal Bar Association, l'American Immigration Lawyers Association et le Cato Institute, ainsi que de la part de la classe politique. Ce soutien a pris de l'ampleur notamment en raison des politiques anti-immigrés sévères (beaucoup diraient brutales) et économiquement indéfendables de l'administration Trump. En outre, les efforts de l'administration pour contrôler, micro-gérer et remodeler à la fois la structure et la composition des tribunaux de l'immigration et de la Commission des recours en matière d'immigration (BIA) ont été sans précédent. 

Les efforts déployés pour façonner et influencer le contenu des décisions par le biais de nominations motivées par des considérations idéologiques et l'utilisation par le procureur général de son pouvoir de certification réglementaire pour réécrire les décisions de la BIA sont également sans précédent. En outre, au cours des dernières semaines, un mémo interne consulté par CQ Roll Call a révélé que James McHenry, directeur de l'EOIR, a proposé des incitations financières à neuf membres en exercice de la BIA (nommés par des administrations tant républicaines que démocrates), les encourageant à prendre leur retraite ou à démissionner. Personne n'a accepté les offres de rachat. Bien que l'EOIR ait toujours nié que le recrutement soit devenu politisé, il est clair pour la plupart des observateurs que l'administration est en train de remplir les tribunaux d'appel et cherche à faire de la place pour des juges idéologiquement compatibles qui se conformeront à une interprétation étroite de la loi contre les immigrés. 

Il ne faut pas s'y tromper, car cet effort est conforme à l'agenda politique de l'administration, qui s'efforce de célébrer l'idée que toutes les juridictions (y compris les tribunaux administratifs d'appel) peuvent et doivent être transformées en institutions idéologiquement pures et politiquement déférentes. L'indépendance judiciaire nominale, en tant que frein à l'abus de pouvoir, n'est qu'une façade destinée à protéger (aussi inefficacement que ce soit) les penchants autoritaires peu subtils de l'administration de la lumière du jour. Tout cela et bien d'autres choses encore révèlent (avec d'autres initiatives réglementaires, proclamations et ordres exécutifs) l'agenda non dissimulé des restrictionnistes radicaux d'aujourd'hui qui contrôlent désormais l'agenda de la politique d'immigration, sous réserve de l'intervention des tribunaux.

Ces questions et bien d'autres seront abordées dans les prochains blogs. Parmi les sujets possibles, citons : les nouvelles dispositions importantes de la LFI et de la directive 3^rd les décisions de circuit ayant un impact sur les demandeurs d'asile ainsi que sur les demandeurs d'annulation de l'expulsion et d'ajustement du statut à la résidence permanente ; les changements réglementaires affectant le tribunal de l'immigration ; les règles de preuve et de procédure devant le tribunal de l'immigration ; la préparation aux différentes étapes de la procédure d'audience ; l'évolution du droit ayant un impact sur les motifs de l'expulsion ; les questions éthiques ; la préparation des documents et des témoins ; les témoins experts ; la préparation émotionnelle des clients aux audiences ; l'évolution de l'impact de Covid-19 ; et la manière de prendre en compte les variations dans le style, l'approche et la prédisposition des juges de l'immigration, y compris l'importance d'une stratégie de procès bien préparée et la constitution d'un dossier en vue d'un éventuel appel.

J'attends avec impatience les prochaines occasions de vous informer et de vous aider à comprendre les tribunaux et les juges de l'immigration afin que vous puissiez obtenir l'aide juridique dont vous avez besoin, utiliser le contenu de ces blogs dans le cadre de votre travail ou en tant que citoyen désireux d'être mieux informé. 

Nous vous remercions d'avoir pris le temps de réfléchir à ces questions importantes et d'avoir accepté d'en apprendre un peu plus sur le système des tribunaux de l'immigration aux États-Unis.

M. Charles M. Honeyman (retraité) a rejoint Palladino, Isbell & Casazza, LLC en tant qu'avocat-conseil en mars 2020, après plus de 24 ans de service en tant que juge de l'immigration. Après sa retraite, le juge Honeyman est resté actif dans le domaine du droit de l'immigration en écrivant, en donnant des conférences, en enseignant dans des CLE, en offrant des conseils stratégiques en matière de litiges et en conseillant des universitaires menant des recherches sur des sujets liés à l'immigration. Le juge Honeyman est un membre retraité de l'Association nationale des juges de l'immigration (NAIJ), membre de la prestigieuse Table ronde des anciens juges de l'immigration, et a rejoint l'AILA. Le juge Honeyman est membre des barreaux du Maryland (actif) et de Pennsylvanie, et était auparavant membre du barreau du New Jersey. 

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